關鍵字：行動通信基地台（base station）

        基礎設施（infrastructure）

        用地取得（land use）

電信網路基礎設施建設之普及與否實為國家現代化程度之表徵，國家欲提高政府效能及企業競爭力而推動「智慧台灣」、「M台灣」或「縮小數位落差」等政策方針，均有賴於四通八達之網路建設做為基礎。值此電信服務邁入語音、數據、視訊、圖像多元化服務匯流之新紀元，台灣卻因部份媒體及民意代表對基地台電磁波的誤解催化下，抗爭不斷，使行動通信基礎設施建設陷入停頓，甚而主張住宅區禁止設置基地台及社區居民同意機制等限制措施。果此，行動通信基礎設施不進反退，不僅損害電信消費者之權益，更降低國家總體競爭力，影響甚鉅，以下謹就行動通信基地台建設之法理定性，提出個人淺見。

行動通信事業，係設置電信機線設備以提供電信服務之第一類電信事業（電信法第11條第2項），在其營業主體組織上之定位係屬「民營公用事業」，此觀諸憲法第107條第5款、第108條第7款、第144條及「民營公用事業監督條例」第2條即明；從而行動通信事業即蘊含公用事業所具備之特性：

（一）首要特性即「公共性」

行動通信事業必須提供全體國民一定之服務品質，且須以公平、無差別待遇之價格提供其服務，非依法律規定不得拒絕消費者之申請。基於此種「公共性」之要求，無論人民所在何處，行動通信事業均有設法提供國民通話服務之義務。因此，電信法第20條規定全體國民得按合理價格，公平享有一定品質之必要電信服務，行動通信事業並須依規定分攤因此所生虧損及必要管理費用至行動通信事業普及服務基金。

（二）次為「普遍性」

行動通信事業所提供之電信服務，須經整體規劃透過電信網路之網狀連結，達到經濟規模之程度，始能合理有效提供服務。以行動電話蜂巢式通訊系統建設而言，其工程人員在計算某個基地台的接收訊號時，都是以基地台無線電所能發射之電波頻率為半徑計算其涵蓋範圍。而現行行動電話通訊系統之頻段，其頻率較高，波長較短，因此無線電基地台之涵蓋範圍不能也無法太廣，從而須依人口密度，區域地形、建築物式樣等因素，有計劃地廣為建設始能提供良好通訊服務。

因此，基於行動通信網路之公共性與普遍性之特質，行動通信基地台之設置須整體規劃，與土地使用分區無涉；且依電波之物理傳播性質，倘限制基地台於住宅區設置，將因區域之通信端受阻，間接導致整體行動通信效能之癱瘓，影響甚鉅。

因行動通信事業具有高度公共服務特性，以確保國民通信權利，增進公共福利，實現國家給付行政之目的。故電信法第三章第一節特別賦予行動通信事業關於土地取得與使用之權利，行動通信事業在符合法定要件的前提下，得通過私人土地、建築物，或有償使用建築物屋頂設置無線電基地台，對私人之土地或建築物等財產權有所限制。此等對人民財產權限制之規定，即為「所有權社會化」之意涵，係增進公共利益之需，且未逾越必要之限度，可知此乃基於行動通信事業之公共性及普遍性，特別賦予其從事基礎設施建設之權利。

在現行法中，立法者考量公益與私利之平衡，為增進公共利益，維護國民生活基本需求，而限制人民財產權之內容及行使界限之規定，除電信法第三章第一節之有關用地取得之規定外，其他關於公用事業之建設亦有類似的規定：如電業法第50至56條；自來水法第51至54條，鐵路法第17條第2項及同法第18條第2項，水利法第57條，大眾捷運法第18條，有線廣播電視法第6條，都市計劃法第50條（並請參照司法院大法官釋字第336號解釋），土地法第213條等條文，其共同彰顯之價值判斷即在於「公用事業為其工程之需要或必要，得在他人土地或建築物之上、下，架設或埋設管線」，旨在強調所有權社會化之立法原則，即財產權除供所有人之私人利用外，亦應配合公共利益，其財產權內容及其行使界限受有社會拘束之義務，廖義男大法官並認公用事業此等行為，係行使基於該個別法律規範而形成私法性質之「公用事業經營上之相鄰關係」或「公用事業之相鄰權」[1]。

準此，電信法第33條第2項：「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電通信工程之需要，得有償使用建築物屋頂設置無線電基地台」之規定，係對建築物所有權人屋頂平台共有權之行使界限，第三人負有容忍義務，以符民法物權篇物盡其用之理想及電信法為增進電信發展、增進公共福利、保障通信安全及維護使用者權益之目標。另一方面，電信法第33條第2項及第3項亦賦予建築物所有權人得請求行動通信事業「有償使用」之權及公寓大廈管理委員會之同意機制，此等規定業已考量公益與私利衝突之調和，倘基地台建設需取得所有權人以外之社區居民同意，不僅阻礙行動通信基礎建設，亦有悖於公用事業建設法理，而有違憲之虞。

從權利義務相對性之角度以觀，行動通信事業負有強制締約義務，任何人民向行動通信事業申請提供服務，無正當理由不得拒絕（電信法第22條）；行動通信事業負有普及服務義務，全體國民得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服務（電信法第20條）；電信資費受「價格調整上限法」之管制義務（電信法第26條）等。準此，倘無相應之權利賦予行動通信事業建設無線電基地台，如何履行上述電信法課予行動通信事業之義務？如何實現憲法賦予人民享有通訊自由之基本人權？如何履行國家實踐給付行政之義務？

行動通信事業所提供之行動電話通信服務，係國家將頻率分配予經其特許並營業之行動通信事業，該頻率之所有權，依預算法第94條之規定，原屬國有（並請參照廣播電視法第4條），為經濟學上之公共財，係現代社會福利國家為履行其給付行政之國家義務，將原本屬於國家直接行政之事項，透過公用事業民營化及自由化之手段，俾利民生，其目的不僅為提高政府效能，增進人民福利，更係實現憲法第13章基本國策章所揭櫫之民生原則（憲法第142條及同法第144條）。

再者，依人民財產權存續保障之觀點，行動通信事業既提繳予國家諸多特許費、許可費、審查費、認證費、審驗費及證照費，取得國家之特許營業後，以鉅額之投資，大規模投入電信網路基礎設施之設備費用、建設費用，倘無法依據現行電信法所賦予行動通信事業架設基地台之權利，不僅減少行動通信事業話務量之營收，亦無法履行法定電信普及服務之義務，如此一來，不啻係剝奪行動通信事業之財產權及專營權，更係侵害消費者通信基本權。

一、基地台建設無須取得社區住民之同意

行動通信事業係以提供國民行動通信服務，增進公共福利，實現國家給付行政任務的公用事業。參考相關前述公用事業基礎建設的法理，亦應肯認行動通信基地台之建設對於第三人之關係，係定性為「公用事業相鄰權」。

基此，行動通信事業在符合法定要件的前提下，即有權利通過私人土地、建築物，或有償使用建築物屋頂設置無線電基地台，土地或建築物所有權人外之第三人負有容忍義務。且現行電信法第33條第2項及第3項亦賦予建築物所有權人得請求行動通信事業「有償使用」之權及公寓大廈管理委員會或區分所有權人之同意機制，此等規定業已考量公益與私利衝突之調和，倘基地台建設需取得社區住民之同意，不僅阻礙行動通信基礎建設，亦有悖於公用事業建設法理。

二、住宅區禁止基地台建設，將癱瘓全國行動通信效能

就行動通信網路之公共性與普遍性之特質言，無論人民所在何處，行動通信事業有提供國民通話服務之義務，因此行動通信基地台之設置須整體規劃，無法依土地使用分區之概念，將基地台設置規劃分割裂解；再者，從無線電波之物理傳播性質言，倘限制基地台於住宅區設置，將因全國住宅區之通信端受阻，基於網網相連之特性，此將導致整體行動通信效能之癱瘓，全國消費者之通信權益直接受損，影響甚鉅。

綜上說明，倘行動通信基地台建設須取得社區住民同意或禁止住宅區設置，不僅損害電信消費者之通信權利，更降低國家總體競爭力，且行動通信事業之特許經營權及財產權將因此直接受到侵害，有違反憲法所揭櫫人民財產權存續保障及信賴保護原則之虞，立法者不可不察。

 

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